北京模式 | 王耀:《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》解读

发布时间:2020-03-02 13:52:31发布来源:应急圈公众号

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 《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》解读

作者:王耀,张晓昊,张玉娟

  

2019 年8 月5 日,经北京市人民政府审定并以市突发事件应急委员会名义公开发布了《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》(以下简称《办法》)。这是机构改革后出台的首个省级突发事件应急指挥与处置工作规范,具有较强的科学性、规范性、实操性和重要的实践意义。10月18日《中国应急管理报》重要版面刊发了《办法》宣传稿,得到应急管理部及各省级应急管理部门、国务院应急管理专家组及众多专家学者的广泛关注,多地应急管理部门表示将研究借鉴相关经验做法。为了更好地宣传和解读《办法》,供全国各级应急管理机构参考借鉴,在此简要谈几点思考体会。

《办法》出台的背景

  

(一)适应国家及北京市应急管理机构改革的迫切需要。
根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,我国应急管理体制机制进行了重大调整。2018 年4 月16 日,应急管理部正式挂牌,整合了9 个单位及4 个议事协调机构相关职责,翻开了应急管理规范化、专业化、智能化、信息化建设的新篇章。但是,整体改革力度大、牵涉面广,体制机制重构难、融合难,机构人员观念认识差距大。正如习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时所强调的,“加强应急管理体系和能力建设,既是一项紧迫任务,又是一项长期任务。”

  

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图1 应急管理模式

  

多年以来,北京市始终坚持“党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同、全社会共同参与”的应急管理模式(图1),重视发挥市突发事件应急委员会及其办公室的核心作用。此次机构改革中,北京市委、市政府在全面落实中央改革部署,保证与应急管理部职能、机构基本对应情况下,发挥首都应急管理体系的特色和优势,强调以市、区两级应急委及其下设专项应急指挥部为主体的应急管理体制和工作机制总体不变,保留市应急办并整体划转至新组建的应急管理局,继续以市政府总值班室、市应急办名义履行信息汇总、综合协调、应急管理等职能,同时还承担了防汛、森林防火、地震、生产安全、应急救助等5 个专项应急指挥部办公室的职能。从某种角度看,这可以称之为独具首都特色的“局办合一”应急管理机构模式(图2)。

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图2 北京市突发事件应急委员会组织机构

  

  

2018 年10 月16 日,北京市应急管理局正式挂牌。在继续发挥已有应急体制机制和应急预案体系重要作用基础上,如何落实中央决策部署,与应急管理部相关机制做好衔接,如何在实践中把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来,形成全市统一高效的应急管理体系,全面提升应急救援与处置能力,成为新组建的市应急局(应急办)首要任务之一。鉴于作为应急管理体系建设总纲的国家及北京市新版总体应急预案修订和出台周期较长,针对应急管理最核心环节,研究起草一部应急指挥与处置的管理办法成为迫切任务。

  

(二)适应北京行政机关搬迁后如何更好地服务首都功能定位的现实需要。
2019年1月9日,北京市委、市政府等市级机关搬迁至城市副中心办公,但工作重心与服务重点始终在主城区。作为首都和超大型城市,处于应急转型发展的关键时期,面临机构改革与市级行政机关搬迁后应急救援处置的新形势、新要求,特别要处理好“都”与“城”的关系,更好地保障首都核心区的安全稳定。首都的应急管理各项工作都处在聚光灯和放大镜下,迫切需要像绣花功夫一样强化精细化管理,精准监测预警,精准救援处置,迫切需要科学完善的应急管理体系,也迫切需要向应急处置指挥手段、多网融合等现代技术、先进装备等要效率、要能力。如何更好地围绕“四个中心”功能定位,履行“四个服务”职能,防范化解重大风险挑战,快速、协同、高效地处置发生在主城区的突发事件,成为了远离主城区的市级领导机关、应急管理部门和主要处置力量的一个重大课题,必须从制度上完善工作机制设计。

  

因此,迫切需要出台突发事件应急指挥与处置的新规定、新机制,提供科学的制度和应急预案遵循,明确事件发生时各级各类相关组织指挥机构的职责任务、应急响应流程及工作要求,全面强化应急准备和快速响应能力,确保首都城市运行安全稳定,确保人民群众生命财产安全。

  

(三)全面提升应急指挥处置和危机应对能力的长远需要。
习近平总书记在2019 年初省部级领导干部培训班上特别强调了“三个既要、三个也要”,为我们全面加强新时代应急管理工作,防范化解重大风险挑战,有效应对突发事件指明了方向。突发事件往往具有较强的突发性、紧迫性、危害性、复杂性、不确定性、决策非程序性等特点,对指挥员的决策能力和指挥机关的响应能力有很大挑战。特别是有的突发事件异常突出复杂,缺少可遵循的应急预案、经验借鉴和应急准备,突破了传统应急模式的界限,需要采取传统应急手段以外的特殊措施,调动区域外、体系外的应急资源力量,需要反应更快捷、更有力。这就是不确定性和不可控程度高的非常规事件,一旦应对失措或迟缓,往往会造成危机。

  

如何科学应对突发事件,特别是非常规突发事件,是现代应急管理的难点,一定要避免陷入平时“严阵以待、厉马秣兵”,遇事“漏洞百出、捉襟见肘”甚至“败走麦城”的困境。首都无小事,在北京发生的突发事件往往会造成更大的社会影响甚至导致危机,尤其需要健全完善兼具科学性、规范性、灵活性的指挥处置机制,强化快速获取信息、精准预警和精准响应能力,而且还要特别警惕“黑天鹅”“灰犀牛”事件,全面提升化险为夷、转危为机的能力。所以,从制度上作出相关规范,加强应急准备,十分重要。

  

综上所述,在国家及北京市新修订的总体应急预案尚未出台的大背景下,迫切需要出台指导全市应急指挥与处置工作的制度性文件。《办法》的出台,就像一部简缩版的总体应急预案一样,及时填补了应急管理机构改革工作机制转换期的制度空白,指导和规范了全市应急指挥处置体系建设工作,起到了十分重要的总纲作用。

《办法》的主要内容

  

《办法》是依据《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等法律法规制定的具有法律效力的规范性文件,共五章45条,适用于发生在北京市行政区域内的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急指挥与处置工作。坚持以实战牵引,强调应急组织指挥体系的系统性、合法性,指挥调度的权威性、实效性,应急响应的流程性、时序性,事件处置的专业性、协同性。

  

《办法》第一章,简要指明了编制依据、适用范围、工作目标、工作理念、工作原则。第二章,明确了突发事件平、战两种状态下的应对主体及职责,既明确市、区两级的应急委、应急办、应急指挥中心和专项应急指挥部、支撑部门等组织机构及其职责,又预设规范了事件发生后的现场指挥部职责与编组,突出现场指挥部在突发事件指挥处置中的核心作用。第三章,围绕突发事件的“生命周期”(图3),规范了应急指挥与处置的流程和关键环节,完善了现场协调联动机制,明确从信息报告、先期处置直到信息发布、恢复重建等工作机制。第四章,明确了应急准备和保障措施,包括应急队伍、指挥信息系统、物资、应急避难场所、资金等保障,以及预案管理、应急演练等工作要求。第五章,对突发事件应对处置的评估总结、事故调查等工作基本内容进行了明确。

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图3 突发事件生命周期

《办法》的核心特点

  

  

(一)聚焦体制架构,重建应急指挥与处置新体系。
机构改革后,普遍存在应急管理部门定位不明确、综合协调力度弱化的问题,存在“ 防”与“救”、综合与专业、牵头与支撑关系不明确,指挥体系与指挥链路不清晰,进而导致各部门之间职责界限不清和横向联动机制不畅的问题。《办法》适应改革后新形势、新要求,针对新情况、新矛盾,紧密结合首都实际,对主要相关的各级各类组织指挥机构及响应主体的职责予以明确,从顶层设计了具有首都特色的应急指挥与处置新体系。

  

  

《办法》明确了由市、区两级组织指挥体系为主体,街乡镇和相关应急队伍、基层单位、社会组织等参与的应急组织指挥体系,厘清各机构职责,规范相互关系。首先,强调市应急委的统一领导作用,突出了市应急指挥中心的中枢作用,强化以市应急办和市政府总值班室名义履行信息综合、综合协调、统一调度等重要职责,符合应急管理体系和能力现代化的改革总目标。其次,对市应急委下设的专项应急指挥部及其办公室,以及负有有关行业、领域突发事件应对管理职责的部门的突发事件应急处置职责分工进行了明确。再次,对区级应急体制作了明确要求,明确了区应急委、区应急办、区应急指挥中心等组织指挥机构的设置、职责及响应程序。最后,对街乡镇、应急队伍、基层单位等其他相关主体也分别作出规定和要求。

  

总之,全文体现了以突发事件情景构建为中心,以实战处置为牵引,以应急管理理论为指导,贯通从上到下各级应急管理体系与预案体系的工作理念。

  

(二)聚焦事件应对,规范应急指挥与处置全流程。
机构改革后新的应急体制机制的磨合过程,加重了突发事件应急救援处置中存在的思想认识不清晰、角色定位不明确、信息报送不及时、辅助决策不到位、现场管理不科学、行动标准不规范、多方联动不协同等问题。《办法》贯彻以人民为中心的理念,贯穿突发事件的全生命周期,以现场救援处置需求为中心,对每个环节和流程认真研究并作出有效应对。

  

《办法》突出了应急响应的时序性,从突发事件信息获悉与上报这个应急响应逻辑起点开始,依照事件发生与处置流程、时序,逐一明确了事发地信息获取与报送、基层单位先期处置、区级部门响应、区级现场指挥部的组建与运行、市级信息报告与处理、市级态势研判与力量调度、市级现场指挥部的组建与指挥权转移、信息发布与舆情引导、善后处理和恢复重建等各环节响应的工作任务,明确了工作路径、方式和标准。

  

《办法》特别明确了突发事件的属地管理责任和先期处置职责。突出强调了应急处置区级部门“六必到”( 图4),要求“事发地乡镇(街道)和属地区级公安、交管、消防、医疗急救、应急、宣传及突发事件应对主责部门,应按照职责和应急预案规定,调动应急力量赶赴现场,开展先期处置。”事实证明,只有事发地乡镇(街道)和相关部门迅速到位,才能更好地履行相应职能,组织实施好现场应急处置任务,真正解决现场混乱、信息不明、协调不力等顽疾。

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图4 区级“六必到”部门

  

  

总之,通过建立面向全灾种应急现场指挥的结构化标准流程来解决组织无序、信息失灵的问题,完善应急指挥处置的协同应对与保障体系与工作机制,强调各部门协同联动能力,建立多部门、跨区域、军地间、党政间的联合响应机制,细化各环节内容,形成各司其职、各负其责、协同联动的现场指挥处置机制。

  

(三)聚焦现场管理,规范了现场指挥部的运行秩序。
突发事件现场往往存在人车混杂、救援作业环境复杂危险、处置工作千头万绪、现场管理难、后勤保障压力大等共性问题,也存在多级指挥机构与队伍共存、各级指挥编组不统一、突发事件处置对接难、各自为战等特性问题,有时还存在市级部门和队伍力量先于区级部门、街道乡镇到现场而缺少支撑保障等问题,迫切需要强化现场统一指挥和统筹管理。因此,《办法》聚焦现场指挥与责任,突破原有条框限制,重点明确了现场指挥体系的职责任务、管控区域划分职责,明确了现场指挥部编组设置、职责划分、工作程序和标准要求等,切实强化处置现场的统筹管理。

  

《办法》重点规范了现场指挥部运行模式。明确了市、区两级现场指挥部的组成、编组、职责、工作机制,推行现场指挥部综合调度指挥和专业处置指挥分离的模式,分别由行政领导和专业部门领导负责。明确总指挥、各组职责和相关支撑协作关系,重点解决权责不清晰、现场各部门各自为战的问题。明确了区级现场指挥部的责任与作用,以及市级现场指挥部组建后的现场指挥权交接及市区联合“扁平化”组织指挥模式( 图5)。明确要求区级应急管理部门“做好区级现场指挥部的组织、协调、保障等工作”,并为市级应急管理部门到现场开展工作提供有效支撑,构建“市级为主导,区级为先锋”的市区应急管理部门联动机制和模式(图6)。

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图5 现场决策会商

  

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图6 前后方指挥部视频联动指挥

  

  

另外,对现场指挥部搭建与会议保障等作了明确规定。明确了指挥场所的设立条件,配备必要的通信、指挥、办公、保障等设施设备,强调组织、协调、保障指挥部会议、现场信息发布、后勤与通信联络、物资储备等工作程序和标准,确保指挥人员有效履行职责。明确了现场秩序的管控,要求由内到外划定核心处置区、安全警戒区、外围管控区,并分别规定管控任务及标准。总之,通过推行规范现场指挥部组织架构、职责划分、工作程序、保障要求等事项,推动应急指挥与处置一体化建设。

《办法》的出台过程与意义

  

在历时半年多的《办法》起草过程中,凝聚了各级领导干部、应急管理工作者和专家学者的辛劳和智慧。市应急委主任、市长陈吉宁主持市政府专题会议逐字逐句审议《办法》,市应急委执行副主任、副市长张家明三次组织召开专题会议,研究确定总体框架和主要内容。市应急局(应急办)广泛开展多种形式的研讨、走访和调研,从应急部相关司局、知名专家到市、区各部门及基层单位、队伍。另外,通过对2019年“3·30”平谷山火等多个典型突发事件应对工作进行复盘研讨,查找分析问题,将经验成果写入《办法》。先后组织了北京世园会期间森林火灾演练和“3·8”通州贾后疃火灾复盘实战拉练,重点模拟实战环境下的应急响应流程和关键环节,检验并提升《办法》针对性、实操性、科学性。可以说,《办法》的编制充分体现了“实战牵引、实事求是,坚持问题导向、重视调查研究”的务实作风、思想方法和工作理念。

  

《办法》出台后,北京市应急委专门组织了各区和市属各专项应急指挥部、相关部门深入学习研讨《办法》,抓好宣贯培训和落地实施工作;指导各区和市属各专项指挥部有针对性地制定各自领域的应急指挥与处置管理办法,要求完善工作机制,细化响应程序,加强队伍建设,常态化开展应急演练;加强《办法》贯彻落实的督导检查,全面做好应急准备,确保首都地区安全稳定。

  

总的来看,《办法》落实党中央、国务院和应急管理部、北京市委关于应急管理机构改革的有关决策部署,立足应急管理实战牵引,紧密结合首都实际,适应机构改革后应急管理工作的新形势、新理念、新要求,聚焦突发事件应急响应核心环节,科学、系统、全面、清晰地规定了新时代首都应急管理体系及突发事件应急指挥处置工作机制,对于加快建立标准化、扁平化、科学化的现场指挥体系,规范应急处置程序,强化现场管理,提升首都应急管理体系和能力现代化水平具有十分重要的意义。